Sind europäische Spitzenkandidaten ein Fortschritt für die parlamentarische Demokratie auf EU-Ebene? Lässt sich das politische System der Europäischen Union überhaupt wirkungsvoll reformieren? Ein Essay über die Machbarkeit einer europäischen Demokratie.
Knapp 51 Prozent der Bürger in der EU haben an den Wahlen zum Europäischen Parlament teilgenommen. Eine Wahlbeteiligung, die in vielen Ländern ein Grund zur Sorge wäre, wird von manchen Politikern und Kommentatoren als großer Sieg der Demokratie gefeiert. Damit ist das aktuelle Stadium des demokratischen Fortschritts in der EU bereits gut umschrieben.
Dass sich nur rund die Hälfte der Wahlberechtigten an einer europaweiten Abstimmung beteiligen, ist allerdings nur ein Symptom des oft beschworenen „Demokratiedefizits“ der EU. Viel schwerer wiegen einerseits das strukturelle Defizit, wonach es überhaupt kein europäisches Volk gibt, also kein einheitliches „demos“, das von Brüssel aus regiert werden könnte. Zudem bestehen mehrere institutionelle Defizite, die eine Demokratisierung des politischen Systems der EU erschweren.
Das europäische Projekt und das fehlende Volk
„Die Demokratie ist ein Ensemble von Institutionen, die darauf abzielen, der Ausübung politischer Macht Legitimation zu verleihen“, schrieb der liberale Soziologe und Publizist Ralf Dahrendorf in seinem Werk „Die Krisen der Demokratie“. Geht man von dieser Minimal-Definition aus, ist es leicht ersichtlich, warum die EU bis heute ein objektives Demokratie-Problem hat. Die europäische Einigung wurde nämlich von Beginn an aus anderen Gründen als der Legitimation ihrer zunehmenden politischen Macht unternommen.
Vielmehr standen und stehen beim europäischen Staatenverbund die Friedenssicherung, die Solidarität sowie die wirtschaftliche und politische Kooperation zwischen souveränen Staaten im Mittelpunkt. Die Demokratie und damit die allmähliche Legitimation der EU durch die europäischen Völker kam überhaupt erst etwas später ins Spiel.
Ein europäisches Volk lässt sich eben nicht einfach so erfinden oder von oben herab verordnen. Ohne ein Volk ist jedoch jeder Einsatz für eine wahrhaftige Demokratie zum Scheitern verurteilt.“
Dass die EU ein Demokratiedefizit hat, ist in der Politikwissenschaft ziemlich unbestritten. Der Hauptgrund: Die EU kann nicht als Staat aufgefasst werden, also nicht als jene politische Einheit, in der die Demokratie gewöhnlich auftritt. Andererseits ist die EU auch keine gewöhnliche internationale Organisation. Sie ist vielmehr ein staatsähnliches Zwitterwesen, ein politisches System eigener Art, das allein deshalb mit anderen Demokratie-Maßstäben gemessen werden müsse, so der politologische Mainstream.
Und doch stellen Politiker und Beobachter an die EU immer wieder die gleichen Ansprüche wie an einen demokratisch verfassten Nationalstaat. Die Wissenschaft ist eine Sache, die Wahrnehmung durch die breitere Öffentlichkeit und das Image der europäischen Institutionen eine andere. „Demokratisch“ ist jedenfalls nicht der erste Begriff, der einem in den Sinn kommt, wenn man an die Funktionsweise der EU denkt. Die Gründe dafür sind vielfältig.
Parlamentarismus macht noch keine Demokratie
Was macht eigentlich eine Demokratie aus? Nimmt man die Grundkriterien einer modernen „Herrschaft des Volkes“, so sind diese innerhalb der EU auf den ersten Blick durchaus erfüllt. Die Bürger der EU-Staaten verfügen über das aktive und passive Wahlrecht. Sie können ihre Repräsentanten auf EU-Ebene regelmäßig in freien Wahlen bestimmen.
Doch die Demokratie betrifft in dieser reinen Form nur einen Teil der EU-Institutionen. Nur das Europäische Parlament ist unmittelbar von den Bürgern legitimiert. Andere Institutionen, wie der Rat der EU (bzw. Ministerrat) oder der Europäische Rat (bzw. die Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs), existieren unabhängig davon und verfügen seit jeher nur über eine indirekte demokratische Legitimität. Die Mitglieder der Europäischen Kommission gehen ebenso nicht aus Wahlen hervor, sondern werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmt.
Ein Spitzenkandidat, der sich den Bürgern selbst nicht zur Wahl stellt: Besser könnte man das problematische Verhältnis der EU mit der Demokratie nicht auf den Punkt bringen.“
Hinzu kommt der Mangel an Gewaltenteilung, einem Grundprinzip des modernen demokratischen Rechtsstaats. Das Parlament ist neben dem Ministerrat nur ein Teil der Legislative und verfügt allein nicht über die üblichen Kompetenzen einer Volksversammlung. Es hat etwa kein Initiativrecht in der Gesetzgebung, dieses liegt bei der Exekutive, also der Kommission. Auch die Haushaltsbefugnisse des Parlaments sind bis heute eingeschränkt. Allerdings obliegt es dem Parlament, den Präsidenten der Europäischen Kommission zu wählen. Ebenso kann es die Kommission per Misstrauensvotum absetzen. Damit erfüllt auch das Europäische Parlament das ultimative Kriterium eines parlamentarischen Systems.
Die Rolle der Europäische Kommission als Exekutive des EU-Systems ist allerdings auch eingeschränkt. Faktisch übernimmt der Europäische Rat, also die regelmäßige Versammlung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, Kompetenzen, die jener einer Regierung gleichkommen. Das betrifft zwar weniger die Gesetzgebung. Doch die „Chefs“ im Europäischen Rat haben die Richtlinienkompetenz inne, die in nationalen politischen Systemen gewöhnlich beim Staats- oder Regierungschef liegt. Gleichzeitig ist der Einfluss des Volkes und der nationalen Parlamente auf die vom Europäischen Rat maßgeblich bestimmte Richtung der EU-Politik verschwindend gering.
Spitzenkandidaten verdeutlichen das Grundproblem
In diesem speziellen Machtgefüge sollte das seit 2014 praktizierte System der Spitzenkandidaten neue Klarheit schaffen, wenn nicht sogar mehr Demokratie herbeiführen. Der Präsident der Europäischen Kommission soll fortan per Votum bei den Europawahlen legitimiert werden. Jean-Claude Juncker war 2014 der Präzedenzfall für dieses im Kontext des EU-Systems ambitioniert klingende Unterfangen. Fünf Jahre später gestaltet sich die Suche nach einem Spitzenkandidaten mit klarem Wählerauftrag aber etwas schwieriger.
Doch selbst das Konzept der Spitzenkandidaten verdeutlicht das Problem der mangelnden Demokratiefähigkeit der EU. Angefangen beim besagten Präzedenzfall Jean-Claude Juncker, der 2014 zwar virtuell als Spitzenmann der EVP angetreten war, aber nirgends auf den Wahlzetteln auftauchte. Ein Spitzenkandidat, der sich den Bürgern selbst nicht zur Wahl stellt: Besser könnte man das problematische Verhältnis der EU mit der Demokratie nicht auf den Punkt bringen.
Heute besteht dieses Problem so zwar nicht mehr. Doch die Argumentation der Verfechter des Systems hat weiterhin einen großen Haken. Die Spitzenkandidaten der europäischen Parteien haben sich zwar als Kandidaten den Bürgern in der EU zur Wahl gestellt, jedoch nur in ihren jeweiligen Herkunftsländern. Ihre Legitimation lässt sich demnach auch nur wieder indirekt, über Umwege herstellen. Das Konzept der Spitzenkandidaten verdeutlicht also letztlich das Problem, das es eigentlich beheben will.
Die Spitzenkandidaten sind zwar ein Konzept, dass sich auf nationaler Ebene bewährt hat. Auf EU-Ebene ist es aber nur in der Theorie demokratisch. Es ist vielmehr ein Instrument, das dem politischen System der EU den Anschein einer ganz gewöhnlichen parlamentarischen Demokratie verleihen soll. Doch das ist die EU eben nicht.
Befürworter und Kritiker des Konzepts sind sich einig: Rein logisch würden europaweite Spitzenkandidaten nur Sinn ergeben und den erhofften Zweck erfüllen, wenn es europaweite Wahllisten gäbe. Nur wenn alle EU-Bürger auf ihren Wahlzetteln die explizite Wahl zwischen Manfred Weber, Frans Timmermans und Co. hätten, wäre das System ein Fortschritt in Richtung mehr Demokratie. Ohne diese fundamentale Voraussetzung bleibt es bei der guten Idee und dem schönen Schein.
Die EU trägt zur Entgrenzung der Demokratie bei
Die mangelnde demokratische Legitimation der EU-Institutionen ist allerdings nur der sichtbarste Aspekt eines grundsätzlichen Problems. Hinzu kommt ein fest verankertes Repräsentationsdefizit. Einfach ausgedrückt: Auf EU-Ebene ist nicht immer ganz klar, wer in wessen Namen Entscheidungen trifft. Zudem werden in Extremsituationen selbst die parlamentarisch-demokratischen Mindeststandards der EU regelmäßig außer Kraft gesetzt. Ein Beispiel dafür ist die demokratisch nicht legitimierte „Troika“ aus Kommission, EZB und IWF, die sich in den Jahren der akuten Eurokrise selbst zum Krisenmanager ermächtigte.
Noch ausgeprägter ist auf EU-Ebene allerdings das Defizit an (demokratischer) Partizipation. „Die Bürger der Mitgliedstaaten der EU sind in unterschiedlicher Weise europäischen Regelungen unterworfen und in durchgängig unzureichender Weise an ihrem Zustandekommen beteiligt“, formuliert es die Politikwissenschaftlerin Heidrun Abromeit. Das heißt: Die EU hat einen supranationalen Anspruch, will und soll ja auch Probleme lösen, die nicht vor nationalen Grenzen Halt machen – man denke nur an den Klimaschutz. Damit geht jedoch zwangsläufig auch eine Entgrenzung und eine Schwächung der Demokratie auf den unteren Ebenen des Systems einher.
Die Politik verlagert ihre Kompetenzen zunehmend auf die europäische Ebene. Diese ist jedoch naturgemäß eine Angelegenheit der Regierungen, die sich auf diese Weise einer wirkungsvollen parlamentarisch-demokratischen Kontrolle immer mehr entziehen.“
So wird die EU für viele Menschen wohl nicht ganz zu Unrecht zum Symbol einer Globalisierung (und Europäisierung), die die bisherige parlamentarisch-demokratische Ordnung auf nationaler Ebene bis zu einem gewissen Grad aushöhlt. Die Politik verlagert ihre Kompetenzen zunehmend auf die europäische bzw. auf die internationale Ebene. Diese ist jedoch naturgemäß und vorwiegend eine Angelegenheit der Regierungen, die sich auf diese Weise – ob bewusst oder nicht – einer wirkungsvollen parlamentarisch-demokratischen Kontrolle immer mehr entziehen.
Die EU ist für diesen Trend vielleicht nicht vorrangig verantwortlich. Sie trägt in ihrer aktuellen Gestaltung aber zu einer Verschärfung der Problemlage bei. Allein der Eindruck einer entgrenzten, zunehmend post-nationalen Politik, die nicht ansatzweise so demokratisch legitimiert ist wie auf nationaler Ebene, ist wohl der gefährlichste Aspekt des Demokratieproblems der EU.
Verstärkend wirkt hierbei freilich die Wahrnehmung, dass europäische Politik wenig transparent funktioniert. Es ist jedenfalls kein Wunder, dass sich das Juncker-Bonmot von der „dunkelsten Dunkelkammer“ auf die höchste Ebene der EU-Politik bezog. In diesem Fall ging es um die Ausarbeitung der gescheiterten Europäischen Verfassung von 2004 – übrigens der vorerst letzte wirkliche Versuch, ein wenig (demokratisches) Licht in das verworrene Dickicht des politischen Systems der EU zu bringen.
Wege zu (etwas mehr) Demokratie auf EU-Ebene
Betrachtet man alle objektiv begründbaren Demokratiedefizite zusammen, fällt ein Ausweg aus der Problemlage schwer. Der offensichtlichste, aber auch ambitionierteste Weg zu einer europäischen Demokratie ist wohl die Parlamentarisierung im Sinne des Aufbaus einer wahrhaftigen europäischen Föderation. An Konzepten, Visionen und theoretischen Idealtypen dieser Lösung mangelt es dabei nicht. Allein es fehlt der Glaube, dass die EU-Staaten eines Tages zu diesem großen, von Föderalisten seit jeher geträumten Wurf fähig sein werden.
Die Prämisse bleibt aber richtig: Nur durch die konsequente Reform des EU-Systems hin zu einer parlamentarischen Demokratie könnte man dem Kern des multiplen Defizits beikommen. Der Ministerrat müsste zur wirklichen Länderkammer werden, die Europäische Kommission zu einer wahrhaftigen, also vollständig vor dem Europäischen Parlament verantwortlichen und dadurch demokratisch legitimierten Regierung. Gleichzeitig müsste die Macht der Regierungen der Mitgliedstaaten sukzessive zurückgefahren werden. Denn wie es die Politologin Ulrike Guérot in einem Essay vor den Europawahlen formulierte: „Nicht die Staaten, sondern die Bürger stellen die Souveränität eines wirklich demokratischen Systems dar.“
Das Ideal einer wahrhaftigen europäischen Demokratie klingt denn auch durchaus verlockend. Das nüchterne realpolitische Problem bei diesem Weg ist aber vor allem die an dieser Stelle nicht genannte Institution. Der Europäische Rat wird wie in der Vergangenheit wohl kaum seiner eigenen Entmachtung zustimmen. Von der Perspektive, dass alle Mitgliedstaaten – sei es per Votum im nationalen Parlament oder per Referendum – den Weg einer neuen europäischen Verfassung mit beschreiten, ganz zu schweigen.
Die Europäische Union ist kein Staat im Sinn einer politischen Einheit, in dem alle für ein Volk und die Gesellschaft verbindlichen Entscheidungen getroffen werden. Sie wird dies auf absehbare Zeit auch nicht sein.“
Eine Zwischenlösung wäre die pragmatische Verbesserung des real-existierenden Systems, die Politikwissenschaftler auf den Begriff des „Post-Parlamentarismus“ bringen. Damit ist nicht gemeint, dass man das Ziel einer klassischen repräsentativen Demokratie auf EU-Ebene aufgeben würde. Vielmehr konzentriert sich dieser Lösungsansatz auf die Optimierung des vorhandenen „Mehrebenensystems“ der EU.
Zur Erreichung von mehr Demokratie muss man demnach nicht unbedingt an der europäischen Ebene ansetzen. Möglich wäre auch eine punktuelle Rückführung der Kompetenzen auf die nationale (und regionale) Ebene im Austausch gegen eine Stärkung der existierenden Entscheidungsgremien der EU in politischen Kernbereichen wie der Finanz-, Wirtschafts- oder Verteidigungspolitik. Weitere Legitimation und Rechenschaftspflicht könnte durch transnationale Ausschüsse, Bürgerplattformen und andere Beratungsgremien erreicht werden, so die Theorie.
Ein dritter Weg, um dem demokratischen Defizit entgegenzuwirken, wäre die Förderung der direkten Demokratie. Ein erster Schritt in diese Richtung wurde auch schon mit der Einführung der Europäischen Bürgerinitiative gemacht. In der Praxis wäre das Unterfangen von mehr wirksamen Partizipationsmöglichkeiten aber durchaus problematisch. Zunächst könnte es die ohnehin komplexen EU-Entscheidungsstrukturen noch unüberschaubarer gestalten. Zudem gäbe es damit ein neues Potenzial, die europäischen Politiken mit wechselnden Mehrheiten zu blockieren oder sogar zur Schwächung der einzigen bisherigen Quelle von demokratischer Legitimität, dem Europäischen Parlament, beizutragen.
Ein neuer demokratischer Anspruch muss her
Alle erdenklichen Lösungswege haben allerdings gemeinsam, dass sie das strukturelle Defizit an Demokratie bzw. an einem europäischen „demos“ nicht beheben werden. Ein europäisches Volk, das sich zuerst und vor allem als solches versteht, lässt sich eben nicht einfach so erfinden oder von oben herab verordnen. Ohne ein Volk ist jedoch jeder Einsatz für eine wahrhaftige Demokratie zum Scheitern verurteilt. Zumindest wenn man die Demokratie im eigentlichen Sinn des Wortes und ihrer Geschichte als vom Volk unmittelbar legitimierte Regierungsform begreift. Das Anliegen, das per se nicht allzu demokratische System der EU zu demokratisieren, kommt also der Quadratur des Kreises gleich.
Ohne Ideale lässt sich die Realität nur selten verändern. Auch innerhalb des aktuellen Systems sind wesentliche Fortschritte möglich.“
Das wirkliche Problem liegt denn auch darin, dass man an die EU überhaupt die gleichen Ansprüche stellt wie an souveräne Staaten. Die Europäische Union ist kein Staat im Sinn einer politischen Einheit, in dem alle für ein Volk und die Gesellschaft verbindlichen Entscheidungen getroffen werden. Sie wird dies auf absehbare Zeit auch nicht sein. Demnach findet die europäische Demokratie-Debatte in der Regel auch auf einer überaus theoretisch-idealistischen Ebene statt. Das gilt sowohl für jene, die das Heil des Kontinents in den post-nationalen Vereinigten Staaten von Europa sehen als auch für jene, die mit dem Ziel eines Europas der Nationen am liebsten die ganze europäische Integration zurückdrehen wollen.
Dass eine europäische Demokratie utopisch ist, heißt jedoch nicht, dass man das Ziel von mehr Demokratie, mehr Gleichheit, mehr Partizipation, mehr Transparenz und mehr Gemeinwohl mit diesem Anspruch komplett begraben sollte. Ohne Ideale lässt sich die Realität nur selten verändern. Auch innerhalb des aktuellen Systems sind wesentliche Fortschritte möglich. Der Anspruch, dass die EU eine wahrhaftige Demokratie sein könnte, ist vielleicht unerreichbar. Doch die dahinter steckende Idee, dass ein politisches System nur dauerhaft überleben und sinnvolle Entscheidungen hervorbringen kann, wenn es von den davon betroffenen Bürgern getragen wird, bleibt richtiger denn je.
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