Le gouvernement entend s’attaquer à la crise du logement en touchant à la fiscalité immobilière. En 2017, le ministère de l’Intérieur planchait déjà sur un impôt pour les terrains constructibles non-bâtis. Une proposition concrète a pourtant été rejetée. Depuis, c’est l’hésitation sur la marche à suivre.

Comment accélérer la mise sur le marché de terrains constructibles? Le programme gouvernemental contient plusieurs mesures plus ou moins concrètes. Outre la refonte de l’impôt foncier, l’accord de coalition entre DP, LSAP et les Verts prévoit l’introduction d’une «taxe sur la création de la valeur ajoutée» sur les terrains constructibles non-bâtis, formule politiquement correcte pour désigner un impôt sur la spéculation.

Cette taxe devrait être introduite pour les terrains faisant l’objet de contrats d’aménagements («Baulandverträge») pour décourager la rétention des terrains et inciter leurs propriétaires à les mettre sur le marché. Un moyen d’augmenter l’offre et de freiner l’explosion des prix.

Dans l’accord de coalition signé fin 2018, l’idée de cette nouvelle taxe est mentionnée à côté de la réforme de l’impôt foncier. Peu d’informations n’ont pour l’instant filtré sur la première idée. Pour ce qui est de la deuxième, le président du LSAP, Franz Fayot, avait parlé d’un «dossier complexe». Lors de ses premières interviews accordées à la presse en janvier 2019, la ministre de l’Intérieur, Taina Bofferding, elle aussi socialiste, n’avait pas souhaité se prononcer sur une hausse effective de cet impôt. Interrogée par nos confrères de la radio 100,7, elle était restée vague assurant «rechercher le consensus».

Le président du LSAP avait, pour sa part, trouvé des mots bien plus clairs lors d’une interview accordée à REPORTER en juillet. «Si on vise un effet de levier efficace, il faut obligatoirement que l’impôt foncier soit plus élevé qu’il ne l’est actuellement», avait-il dit, tout en parlant d’un «dossier politiquement sensible» et de «questions techniques» en suspens.

Même si je suis un homme politique libéral, je suis convaincu que nous devons introduire une taxe sur la spéculation.“Xavier Bettel, Premier ministre

Pourtant, l’idée de la refonte ne date pas d’hier. Lors du gouvernement Bettel I, les trois partis avaient déjà engagé les discussions au sein d’un groupe de travail dédié à cet impôt communal qui grève toutes les propriétés immobilières bâties ou non-bâties. Sans résultats.

Actuellement, la base d’assiette de l’impôt foncier est calculée sur la valeur unitaire qui a été attribuée à chaque propriété immobilière dans les années 1940. Elle est aujourd’hui tellement faible que ses recettes fiscales représentaient 0,1% du PIB en 2016.

Cet automne, le débat sur le Pacte logement a mis à peu près tout le monde d’accord sur la nécessité de réformer cet impôt foncier. Taina Bofferding avait indiqué lors du débat à la Chambre des députés travailler sur plusieurs pistes pour freiner la spéculation foncière, notamment une adaptation du mode de calcul de l’impôt foncier. Depuis lors, rien n’a filtré des intentions du gouvernement.

Le «quelque chose» de Gramegna

Si la volonté d’adresser la problématique du logement met tout le monde au diapason, les moyens d’action à mettre en œuvre divisent profondément et la classe politique et le monde économique.

L’OGBL tente de mettre la pression sur le gouvernement et réclame des mesures d’urgence en faveur de logements à des coûts abordables. Le syndicat revendique un durcissement de la fiscalité sur les investissements immobiliers, notamment une taxe sur les plus-values de cessions des biens.

Soumettre la détention de terrains constructibles à une imposition annuelle à la valeur de marché est un instrument fiscal simple et efficace pour influencer l’offre de terrains.“Alain Steichen, avocat fiscaliste

Pierre Gramegna, le ministre des Finances (DP) a dit sa volonté de «faire quelque chose» dans le cadre de la réforme fiscale à venir, pour tenter de canaliser la fiscalité immobilière, notamment celle des fonds d’investissement spéciaux (FIS). Ces derniers permettent aux grands propriétaires d’échapper pratiquement à l’impôt sur les plus-values et sur les bénéfices.

La majorité politique est à la recherche d’une formule qui ne pénaliserait pas trop les propriétaires de leurs propres logements.

Franz Fayot, membre de la commission des Finances et du Budget (Cofibu) à la Chambre, avait évoqué un projet de mesures compensatoires qui serait en cours d’élaboration pour soulager les personnes susceptibles d’être affectées par un impôt à la hausse. Il avait laissé entrevoir la possibilité d’un allègement fiscal pour les propriétaires d’un seul bien qui leur sert de résidence principale.

L’accord de coalition mentionne d’ailleurs la perspective d’«une tranche exonérée sur l’impôt foncier qui grève les biens immobiliers habités par leurs propriétaires». Depuis, aucune information n’a, là encore, fuité sur les plans du gouvernement.

L’œuvre inachevée de Dan Kersch

«La réforme de l’impôt foncier donnera l’occasion de remplacer et de simplifier le système de la taxe communale spécifique d’inoccupation ou de non-affectation à la construction de certains immeubles», précise l’accord de coalition. La loi du 22 octobre 2008 sur l’aménagement communal autorise les communes à introduire une taxe d’inoccupation sur des immeubles inhabités et destinés au logement ainsi qu’une taxe de non-affectation à la construction de terrains. Or, le bilan est décevant. Seules deux communes avaient introduit la taxe de non-affectation entre 2012 et 2017. Elles étaient environ une demie douzaine sur 102 à avoir mis en place la taxe sur les logements vides.

Face à ce constat d’échec, l’ancien ministre de l’Intérieur, Dan Kersch (également LSAP) a voulu mettre en place de nouveaux instruments pour combattre la rétention de terrains par leurs propriétaires, majoritairement des particuliers. L’avocat fiscaliste Alain Steichen fut mandaté en 2017 pour rédiger une note à Dan Kersch lui proposant d’introduire une taxe de 1% sur la valeur de marché du terrain non bâti. Le ministre socialiste y a toutefois renoncé.

La note d’Alain Steichen

«Ces idées étaient originairement développées dans le cadre de ce qui devenait par la suite le projet de loi (…) concernant l’aménagement communal et le développement urbain», indique à REPORTER le service presse du ministère de l’Intérieur. «Ces réflexions n’étaient cependant pas encore assez développées pour rentrer dans le projet de loi et ont été retirées de l’avant-projet avant la saisine du conseil de gouvernement» justifie le ministère.

Déposée en 2017 à la Chambre des députés, la réforme de l’aménagement communal et du développement urbain de Dan Kersch était destinée à accélérer la mise sur le marché de terrains constructibles. Elle était pourtant figée dans l’attente que les communes aient achevé leurs nouveaux plans d’aménagement généraux (PAG). Dan Kersch a ainsi laissé en héritage à celle qui lui a succédé une œuvre inachevée et surtout peu ambitieuse.

Il faut absolument que les propriétaires soient taxés à un taux qui rend la planification patrimoniale impossible et économiquement désavantageuse.“Max Leners, Fondation Robert Krieps

«Soumettre la détention de terrains constructibles à une imposition annuelle à la valeur de marché est un instrument fiscal simple et efficace pour influencer l’offre de terrains», souligne à REPORTER Alain Steichen. «Ce serait un peu comme un impôt sur la fortune plus élevé que le coût de la dette bancaire pour les promoteurs et les détenteurs de terrains», précise-t-il. Une telle taxe pourrait également s’appliquer aux FIS.

«Investir dans le logement est extrêmement intéressant. La politique doit voir ce qu’elle peut faire pour faire baisser la demande», a récemment déclaré sur 100,7 Guy Entringer, le directeur de la Société nationale d’habitation à bon marché (SNHBM). Un vaste programme auquel la classe politique, même à gauche de l’échiquier, n’a jamais osé s’atteler sérieusement.

Les réflexions des socialistes …

La Fondation Robert Krieps, le think tank du parti socialiste, a entamé un travail de réflexion sur les moyens de «sortir de l’impasse de la défiscalisation des bénéfices immobiliers». «Un revirement de cap vers une fiscalisation de la rétention foncière serait à notre avis le chemin à prendre», explique Max Leners qui anime les travaux de la fondation.

La Fondation Robert Krieps s’est intéressée à une loi irlandaise de 2015 sur la rénovation urbaine et le logement qui a pris ses effets en 2019. L’«Urban Regeneration and Housing Act» soumet les terrains constructibles inoccupés à une taxe annuelle correspondant à 3% de leur valeur de marché. «Au Luxembourg, il faudrait un taxe s’inspirant de ce modèle irlandais» indique Max Leners pour qui «cette taxe devrait augmenter proportionnellement en fonction du nombre de terrains que possède le contribuable».

«Il faut absolument, plaide-t-il, que les propriétaires soient taxés à un taux qui rend la planification patrimoniale impossible et économiquement désavantageuse».

… et l’ouverture de Xavier Bettel

La méthode prônée par le think tank socialiste marquerait un changement de paradigme majeur pour l’économie luxembourgeoise qui tient en partie sa prospérité du traitement de faveur qu’elle a toujours réservé aux investisseurs qu’ils soient résidents ou non.

Dans les esprits, la nécessité d’agir ne fait plus aucun doute. Dans les faits, la prise d’initiative risque de heurter les convictions de la base électorale DP, très attachée au droit de la propriété. «Même si je suis un homme politique libéral, je suis convaincu que nous devons introduire une taxe sur la spéculation», a assuré Xavier Bettel (DP) dans une interview accordée au Land fin novembre.«Il faut progressivement imposer les logements vacants de manière à ce que ça fasse mal aux propriétaires», a-t-il précisé.

L’ouverture du chef de gouvernement a pourtant ses limites: Si la taxation des logements vides est envisageable, un impôt sur les terrains inoccupés «irait trop loin» pour lui. Pour autant, Xavier Bettel dit rester «ouvert à la discussion».