Das Gemeindesyndikat SIGI soll den Kommunen bei der Digitalisierung helfen. Doch die Leitung des Syndikats steht zunehmend in der Kritik. Eine Geschichte über visionäre Manager, verfehlte Missionen und versagende Kontrollmechanismen.

„Stabilität und Kontinuität gilt nicht nur für unsere informatischen Produkte, sondern auch für unsere Präsidenten“, scherzte Yves Wengler (CSV) während der Feier zum 40. Jubiläum des „Syndicat Intercommunal de Gestion Informatique“ (SIGI) Ende April. Seit mehr als 20 Jahren hat der Bürgermeister von Echternach den Vorsitz jenes Syndikats inne, das einheitliche Informatiklösungen für die Gemeinden entwickeln und die Digitalisierung der Arbeitsprozesse vorantreiben soll.

Zur Umsetzung dieser Missionen kann das größte Gemeindesyndikat des Landes auf ein Jahresbudget von mehr als 24 Millionen Euro zurückgreifen. Das liegt deutlich über dem Budget einer Durchschnittsgemeinde in Luxemburg. Die Aufsicht über die Ausgaben des SIGI üben Kommunalpolitiker der Mitgliedsgemeinden aus. So zumindest die Theorie. In der Praxis zeigen die wenigsten Gemeinden Interesse an den Interna des Syndikats.

Das hat sich in den vergangenen Jahren jedoch geändert. Einige Gemeindevertreter kritisieren, dass das SIGI immer weniger seinen eigentlichen Aufgaben gerecht werde. Tatsächlich mangelt es nicht an Kontroversen, wie Recherchen von Reporter.lu zeigen. Mitarbeiter, ehemalige Verantwortliche und andere Insider des SIGI-Universums berichten von intransparenten Finanzen, einem autokratischen Führungsstil und kostspieligen Prestigeprojekten, die in ihren Augen an Größenwahn grenzen. Im Fokus der Kritik stehen dabei die beiden Männer, die seit rund 15 Jahren gemeinsam die Geschicke des SIGI lenken: Präsident Yves Wengler und Direktor Carlo Gambucci.

Ein Syndikat mit flexiblen Lösungen

Carlo Gambucci wurde 2008, sechs Jahre nach Yves Wenglers Amtsantritt, Direktor des SIGI. Von dem neuen Chef erhoffte man sich eine neue Dynamik und einen modernen, privatwirtschaftlich geprägten Führungsstil. Und in der Tat: Der ehemalige Informatik-Direktor von ArcelorMittal führt den Gemeindeverband, der sich selbst als „acteur public majeur du Luxembourg“ versteht, wie ein Unternehmen – mit allen guten und potenziell problematischen Seiten.

Eine offensichtliche Folge davon: Nur noch wenige Mitarbeiter des SIGI sind heute als Beamte angestellt. Mehrere Quellen berichten zudem von einem schlechten Arbeitsklima und einer auffällig hohen Personalfluktuation. Demnach hätten allein in den letzten eineinhalb Jahren rund 40 Mitarbeiter von insgesamt 140 das SIGI verlassen. Yves Wengler und Carlo Gambucci sprechen auf Nachfrage von Reporter.lu hingegen von 20 Mitarbeitern. Der Grund für die unterschiedlichen Zahlen: Nur die Hälfte der Betroffenen war direkt über das SIGI eingestellt, die anderen waren als Leiharbeiter beschäftigt – und fallen somit nicht in die interne Statistik.

Wir sind so klein, wir haben alle Mittel, wir müssten in der Digitalisierung die Nummer eins weltweit werden. Das habe ich noch nicht erreicht.“Yves Wengler, Präsident des SIGI

Die unterschiedliche Sichtweise deutet auf eine Praxis hin, die sich in den letzten Jahren beim Syndikat durchgesetzt hat. Inzwischen ist rund die Hälfte der Belegschaft des SIGI über ein Zweitunternehmen eingestellt. Dafür schließt das SIGI jährlich mehrere Rahmenverträge mit Leiharbeiterfirmen ab. Das Personal kann somit auch leichter ausgetauscht werden. Vor der Übernahme der Geschäfte durch Carlo Gambucci zählte das SIGI noch rund 40 Mitarbeiter. Die Zahl der externen Mitarbeiter lag damals noch unter zehn. Allein im letzten Jahr wurden hingegen vierjährige Rahmenverträge im Wert von fast 30 Millionen Euro unterschrieben, wie eine Ausschreibung auf der EU-Plattform TED zeigt.

Der Bill Gates des Gemeindesektors

Doch die Personalpraxis ist nur einer von vielen Aspekten, der die Kritiker der SIGI-Führung auf den Plan ruft. Systematisch ist für mehrere Quellen auch der Mangel an grundlegender Transparenz und Kontrolle. Der Tenor der Kritik: Viele Millionen Steuergelder würden hier ausgegeben, die nicht immer im Sinne der Gemeinden seien. Zudem müssten die Verantwortlichen des SIGI, das über den Gemeindesektor hinaus nicht allzu bekannt ist, kaum Rechenschaft ablegen.

Die meisten Insider sprachen dabei unter der Voraussetzung der Vertraulichkeit mit Reporter.lu. Im Verlauf der Recherchen meldeten sich zudem immer mehr Mitarbeiter oder Betroffene und bestätigten die Vorwürfe gegen das SIGI-Management. Mehrere Quellen sprachen aber auch „on the record“. So wie der ehemalige Direktor des SIGI, Guy Reeff: „Unsere Philosophie war es, im Dienst der Gemeinden zu stehen. Für meinen Nachfolger galt eher: Die Gemeinden sollten so arbeiten, wie er es sich vorstellt“, sagt der ehemalige Geschäftsführer des Gemeindeverbunds im Gespräch mit Reporter.lu.

Am liebsten würde Carlo Gambucci jedoch noch weniger Kontrolle unterliegen. In einem Werbevideo zum 40. Geburtstag des Syndikats wünschte er sich einen „guten Vorstand“, also „Leute, die überzeugt sind, mit dem SIGI etwas durchzusetzen. Leute, die sich durch politische Diskussionen nicht vom Weg abbringen lassen“, so der Direktor. Für seinen Managementstil ist Carlo Gambucci seit Jahren berüchtigt. In einem Beitrag in der Zeitschrift der Beamtengewerkschaft sprach die FGFC bereits 2013 von einem „autokratischen Führungsstil“ des Direktors. Hinzu kommt sein Hang zu visionärem Denken. In der Branche nennen ihn manche spöttisch den Luxemburger Bill Gates.

Auf diese Kritik angesprochen, sagt Carlo Gambucci zunächst, dass er nicht wisse, „von welcher Kritik Sie sprechen“. Dennoch sei er der Meinung, „dass Kritik, wenn man etwas bewegt, ganz normal ist und sehr wenige von sich behaupten können, perfekt zu sein“, so der Direktor auf Nachfrage von Reporter.lu. „Wir haben Fortschritte gemacht in der Unterstützung der Gemeinden, den Anforderungen der Bürger gerecht zu werden, können aber nicht allen Bedürfnissen nachkommen“, so Gambucci weiter.

Kontrollorgan ohne Kontrolle

Auch SIGI-Präsident Yves Wengler tut die Kritik lieber als Einzelmeinungen ab. Gleichzeitig hält er seinem Direktor seit Jahren den Rücken frei. Nach jeder Gemeindewahl wird der geschäftsführende Vorstand („Bureau“) des Syndikats neu gewählt. Das Gremium besteht aus sieben Mitgliedern und hat eine Funktion vergleichbar mit jener eines Schöffenrats. Dabei erhalten die beiden Vizepräsidenten und der Präsident monatlich jeweils 500 bzw. 1.000 Euro an Aufwandsentschädigungen.

Ein offenes Geheimnis ist dabei: Der Präsident bemüht sich sehr aktiv darum, dass nur Gleichgesinnte in das „Bureau“ gewählt werden. Die Auswahl von solchen Mitstreitern ermöglicht es dem Präsidenten in den Augen seiner Kritiker, Projekte der Geschäftsleitung leichter durchzuwinken. Dagegen ist die Macht des „Comité“ als erweitertem Vorstand begrenzt. Seine Mitglieder legen die strategischen Leitlinien des Syndikats fest, nehmen die Budgets an und müssen Neueinstellungen absegnen.

Ohne transparente Kosten- und Nutzenrechnung können wir unserer Kontrollaufgabe nicht nachkommen (…).“Philippe Meyers, Mitglied des SIGI-„Comité“

Bei inhaltlichen Nachfragen der Gemeindevertreter lassen die Antworten oft lange auf sich warten. Jimmy Skenderovic (LSAP), Mitglied des Gemeinderats in Rümelingen, hatte etwa im November 2021 eine Frage zur umstrittenen Personalpolitik an das Präsidium gerichtet. Eine Antwort erhielt er bis heute nicht. „Wir werden im Prinzip nur für die Verabschiedung der Budgets einberufen. Das Comité wird über die Arbeit des SIGI kaum informiert“, sagt der Kommunalpolitiker im Gespräch mit Reporter.lu. Andere Anfragen bleiben schon einmal zwei Jahre lang unbeantwortet. „Hier kannst du als Kommunalvertreter nichts beeinflussen“, fasst Jimmy Skenderovic die Situation zusammen.

Dabei geht es um viel Geld. „Die Kosten für die Gemeinden steigen jährlich. Ohne transparente Kosten- und Nutzenrechnung können wir unserer Kontrollaufgabe nicht nachkommen und somit nicht beurteilen, ob die Budgeterhöhungen gerechtfertigt sind oder nicht“, erklärt das „Comité“-Mitglied Philippe Meyers (LSAP) im Gespräch mit Reporter.lu. „Man muss schon Vertrauen in das Bureau haben. Eine effiziente Kontrolle ist nicht möglich“, sagt auch ein CSV-Gemeindevertreter aus dem erweiterten Vorstand des SIGI. Das sei allerdings in anderen Syndikaten ähnlich.

24 Millionen Euro Jahresbudget

Das Budget des SIGI für das Jahr 2022 liegt bei mehr als 24 Millionen Euro – die Tendenz ist seit Jahren steigend. Während die Gebühren der Gemeinden 2007 noch bei 14,5 Euro pro Einwohner lagen, stiegen sie 2014 auf 22,55 Euro, um nun 32,99 Euro zu erreichen. Die Kosten für die Kommunen haben sich also in 15 Jahren mehr als verdoppelt und sind somit nicht nur reine Anpassungen an die Inflation.

Über die Ausgaben wacht in erster Linie das „Comité“; eine andere, übergeordnete Kontrollinstanz gibt es nicht. Die „Direction de la comptabilité communale“ des Ministeriums überprüfe lediglich die Buchführung und ob die Prozeduren eingehalten wurden, erklärt die Pressestelle des Innenministeriums auf Nachfrage von Reporter.lu. Ob die Ausgaben tatsächlich gerechtfertigt sind, fällt demnach nicht in den Aufgabenbereich der Beamten von Ministerin Taina Bofferding (LSAP).

Dabei ist es nicht das erste Mal, dass das Management des SIGI in der Kritik steht. Ein Mitarbeiter des Syndikats leakte 2017 interne Dokumente an die Presse. Der Vorwurf hatte es in sich: Der Direktor habe Gelder des SIGI für private Zwecke genutzt. Unter anderem wurde Carlo Gambucci vorgeworfen, einen Dienstwagen der Marke Land Rover im Wert von 60.000 Euro gefordert – und auch erhalten haben. Zuvor besaß der Gemeindeverband lediglich funktionale Dienstwagen der Marken Citroën und Peugeot. Yves Wengler und Carlo Gambucci stritten die Vorwürfe öffentlich ab, gestanden aber ein, dass die geleakten Rechnungen echt seien.

Ein Syndikat greift nach den Sternen

Carlo Gambuccis Vision für den Gemeindesektor geht aber weit über das reine Tagesgeschäft hinaus. Wenn es nach dem gelernten Informatiker geht, sollen die Kommunen nämlich nicht länger von den großen Technologiegiganten wie Apple, Google oder Microsoft abhängig sein. Es ist ein hehres Ziel, das der Direktor ernsthaft verfolgt, dessen Kehrseite aber immer offensichtlicher wird. Denn die angestrebte Unabhängigkeit hat natürlich ihren Preis.

An dieser Stelle kommt der Vorwurf des Größenwahns ins Spiel. Das SIGI entwickelte nämlich auf Geheiß der Direktion eine eigene Software („Siginova“) samt eigener Programmiersprache. Der Aufwand ist enorm, die Resultate bisher eher dürftig. Doch Carlo Gambucci meint es offenbar ernst und träumt mittlerweile davon, sein Produkt auch im Ausland anzubieten.

Ich kann keine Zahl nennen, sie wäre so oder so falsch.“
Carlo Gambucci, Direktor des SIGI

Der Grund für die steigenden Beiträge der Gemeinden sind demnach nicht nur die Preise für Softwarelizenzen oder sonstige IT-Produkte. In den vergangenen Jahren stiegen die Kosten auch durch die Entwicklung von „Siginova“. Es ist das Prestigeprojekt von Carlo Gambucci, es soll sein Vermächtnis werden. Er selbst nennt es eine „Revolution“. 2017 habe er „einen Traum aus der Schublade genommen“, erklärt der Direktor in einem SIGI-Werbevideo. „Es hat mich immer gestört, dass man keine informatische Sprache nutzen konnte, die der Endverbraucher auch verstand.“ Nach knapp einem Jahr konnte er seine Mitarbeiter von der Idee überzeugen.

Der Kostenpunkt? Unbekannt. Und laut dem Direktor letztlich auch irrelevant. „Ich kann keine Zahl nennen, sie wäre so oder so falsch“, sagt Carlo Gambucci dazu auf Nachfrage von Reporter.lu. Die Entwicklung laufe über das reguläre Budget des SIGI. „Ich habe nicht geprüft, wer wie viele Stunden an welchem Projekt gearbeitet hat“, so der Direktor.

Auch wenn die Kosten offenbar zweitrangig sind, wurde „Siginova“ tatsächlich ansatzweise Wirklichkeit. Vor rund einem Jahr wurden die ersten, auf dem System basierenden Programme an die Gemeinden geliefert. Dabei handelt es sich unter anderem um die Digitalisierung von Baugenehmigungen. Carlo Gambucci spricht inzwischen von 15 auf „Siginova“ basierenden Anwendungen, die funktionstüchtig seien.

Skepsis und Probleme in der Praxis

Die neue innovative Lösung stößt aber nicht überall auf Zufriedenheit. „Die Lösung für Baugenehmigungen funktioniert gut in kleineren Gemeinden. Nimmt die Größe zu, nimmt der Mehrwert aber rapide ab“, kritisiert Guy Ferber, Leiter der Informatik in der Gemeinde Käerjeng, im Gespräch mit Reporter.lu. „Siginova ist eine billige Kopie von Microsoft mit einer Benutzeroberfläche, die Facebook ähnelt“, sagt dagegen Claude Reuter im Gespräch mit Reporter.lu. Laut dem Vizepräsidenten der Gewerkschaft des Gemeindepersonals (FGFC) haben einige Gemeinden zusätzliche Lizenzen bei den großen IT-Unternehmen bezahlt, weil sie mit dem Angebot des SIGI nicht zufrieden seien. Dies führt natürlich erneut zu Mehrkosten.

Das Vertrauen in die Software des SIGI ist auch beim Staat nicht besonders groß. Bereits vor Jahren wurde über eine stärkere Zusammenarbeit nachgedacht, um etwa auch Anträge der Kommunalverwaltung per „MyGuichet.lu“ stellen zu können. Dafür müsste das „Centre des technologies de l’information de l’Etat“ (CTIE) jedoch Garantien zur Sicherheit, zum Datenschutz, zur Interoperabilität und zur Zugänglichkeit der Software erhalten. „Diese Garantien hat das SIGI in unseren Augen bis heute nicht geliefert“, heißt es von der Pressestelle des CTIE auf Nachfrage von Reporter.lu.

Das Kerngeschäft der Gemeindeverwaltungen konnte „Siginova“ bisher noch nicht übernehmen. Seit 1993 betreibt das SIGI die Software „Gescom“ – eine Abkürzung für „Gestion communale“. Es ist einer der Grundpfeiler der informatischen Ausstattung der Gemeinden. Die Software wurde vom SIGI entwickelt, setzt jedoch auf bestehende Lösungen des US-Softwareunternehmens Oracle. Die Software soll nach Ablauf der Lizenzen komplett durch „Siginova“ ersetzt werden. „Es sind Jahre des Stillstands, weil die alte Software nicht gewartet wird und die neue noch nicht da ist“, sagt Guy Ferber. „Uns werden Lösungen verkauft, als wären sie bereits voll einsatzfähig, dabei funktionieren vielleicht 20 Prozent davon“, heißt es von einem weiteren Informatiker einer Gemeinde.

Dabei spielt offenbar auch die Rotation beim Personal eine Rolle. Die Sacharbeiter im SIGI würden so schnell wechseln, dass die Gemeinden ihre Probleme immer wieder neu erklären müssten, bevor eine Lösung gefunden werden könnte, berichten mehrere Gemeinden. Die Unzufriedenheit ist inzwischen so groß, dass es unter manchen Kommunen Überlegungen gibt, eine alternative Struktur zum SIGI aufzubauen. Allen Kritikern ist dabei das Fazit gemein: Seiner eigentlichen Mission, die Gemeinden in der Digitalisierung ihrer Prozesse zu unterstützen und gemeinsame Lösungen anzubieten, wird das SIGI immer weniger gerecht.

Kontroverse um geplante Stiftung

Trotz der Schwierigkeiten und immer wiederkehrender Kontroversen haben Carlo Gambucci und Yves Wengler noch sehr viel mehr vor mit ihrem Prestigeprojekt. Seit der Vorstellung von „Siginova“ hätten bereits einige Gemeinden aus dem Ausland wie Bitburg-Prüm, Rotterdam oder das Gemeindesyndikat der Wallonie Interesse am SIGI-Produkt angemeldet, berichtete der Direktor in der letzten Vorstandssitzung vom 18. Mai. Das Syndikat kann sein Produkt nach eigenen Angaben aber nicht außerhalb Luxemburgs anbieten.

Als Lösung soll nun eine Stiftung gegründet werden. Eigentlich sollte das „Comité“ bereits im Mai sein grundsätzliches Einverständnis dafür geben. Doch die Abstimmung wurde verschoben, um „den Mitgliedern die Möglichkeit zu geben, sich mit der Thematik auseinander zu setzen“, erklärt Präsident Yves Wengler gegenüber Reporter.lu.

Wenn das so durchgeht, dann haben sich die Besitzer der Stiftung mit einem aus Steuergeldern bestehenden Eigenkapital das Syndikat unter den Nagel gerissen.“Guy Reef, ehemaliger SIGI-Direktor

Der Präsident erläuterte dem Vorstand aber bereits seine Vorstellungen für „Siginova“ und die Positionen verschiedener Ministerien. Die Idee sei „gut durchdacht“, zitierte Wengler das Innenministerium. Auf Nachfrage von Reporter.lu erklärt die Pressestelle des Ministeriums jedoch, dass der Chefjurist die Gründung einer Stiftung durch ein Syndikat als „juristisch schwierig“ einschätze. Die Verantwortung dafür liege aber beim Justizministerium, das die Schirmherrschaft über Stiftungen in Luxemburg besitzt. Laut Yves Wengler wäre dieses bereit, auf diesen Weg zu gehen. Das Wirtschaftsministerium würde das „Made-in-Luxembourg“-Produkt zudem finanziell unterstützen, hieß es während der Sitzung.

„Die Nummer eins weltweit werden“

Laut Yves Wengler und Carlo Gambucci würden durch die Beteiligung von ausländischen Gemeinden die Kosten an der Weiterentwicklung von „Siginova“ auch für die Mitglieder des SIGI fallen. Zudem wolle man sicherstellen, dass das SIGI über die Besetzung des Verwaltungsrats der Stiftung die Kontrolle behalte. „Es gibt keine negativen Aspekte“, sagte Yves Wengler laut Beteiligten auf die Frage nach möglichen Risiken.

Der frühere SIGI-Direktor Guy Reeff befürchtet seinerseits, dass über den Weg einer Stiftung die endgültige Privatisierung des Syndikats eingeleitet werden könnte. „Wenn das so durchgeht, dann haben sich die Besitzer der Stiftung mit einem aus Steuergeldern bestehenden Eigenkapital das Syndikat unter den Nagel gerissen“, warnt der ehemalige Direktor.

Glaubt man den Worten von Yves Wengler, soll „Siginova“ aber erst der Anfang sein. „Wir sind so klein, wir haben alle Mittel, wir müssten in der Digitalisierung die Nummer eins weltweit werden. Das habe ich noch nicht erreicht“, sagte der Präsident während der 40-Jahresfeier des SIGI. Über sein Verhältnis zum Präsidenten sagt Direktor Carlo Gambucci übrigens: „Es ist nicht immer einfach, die Erwartungen und Visionen des Herrn Wengler und des Bureaus des SIGI zu erfüllen.“