Es ist der größte Steuerraub Europas. Jedes Jahr erbeuten Kriminelle via Mehrwertsteuer rund 50 Milliarden Euro aus den Staatskassen. Doch den Behörden fällt es schwer, den „Karussellbetrug“ zu beenden. Luxemburg ist keine Ausnahme. Eine Recherche von 63 Journalisten aus 30 Ländern.

Teure Autos, große Villen und das schnelle Geld. Sie sind auf der Flucht in Dubai, Miami oder Tel Aviv. Ihren aufwendigen Lebensstil finanzieren sie aus der Staatskasse. Was wie Szenen aus einem Videospiel klingt, leben jene Kriminelle, die ihr Geld mit sogenanntem „Karussellbetrug“ ergaunern. Sie zapfen eine der wichtigsten Einnahmequellen der EU-Staaten an: die Mehrwertsteuer (TVA).

Die Europäische Kommission schätzt den Schaden europaweit auf mindestens 50 Milliarden Euro – pro Jahr. Das sind 100 Euro pro EU-Bürger. Damit ist es der größte Steuerraub Europas und die gewinnträchtigste Betrugsform für Kriminelle. Ungleich profitabler als ein Banküberfall, aber mit deutlich geringerem Risiko.

Ihre Netzwerke umspannen ganz Europa, die Justizbehörden brauchen Jahre und enorme Ressourcen, um die Schuldigen aufzuspüren und sie vor Gericht zu bringen. Dabei hilft es nicht, dass der „Karussellbetrug“ mit Scheinfirmen in mehreren Ländern durchgeführt werden muss, um an die ersehnten Millionen zu kommen. Und das Problem besteht seit 25 Jahren.

35 Medien – darunter REPORTER – arbeiteten in den vergangenen Wochen zusammen, um diesen andauernden Steuerbetrug zu beleuchten. „Grand Theft Europe​“ ist eine europäische Recherche, koordiniert durch das Recherchezentrum CORRECTIV.

Mit Mobiltelefonen, Parfüm oder Gold

„Ils font la tève“ (von TVA) oder sie „drehen“ ein Produkt – so spricht man im Milieu über den Karussellbetrug. Das Drehen ist dabei wortwörtlich zu verstehen. Die Betrüger gründen in mehreren Ländern Firmen, die in einer geschlossenen Kette Handel betreiben – mit was, ist fast egal. Es gab Fälle mit Parfüm, Überraschungseiern, Schrott, Gold, häufig mit Mobiltelefonen. In letzter Zeit sind die mobilen „GoPro“-Kameras beliebt, erzählt ein Luxemburger Ermittler. Doch auch Finanzprodukte oder Dienstleistungen werden „gedreht“. Luxemburg spielt eine besondere Rolle in dieser Form des Steuerbetrugs.

Der Trick des Karussellbetrugs: Beim grenzüberschreitenden Handel innerhalb der EU wird keine Mehrwertsteuer fällig. Die Ware geht weiter an eine Reihe von Scheinfirmen, von denen eine zwar die „TVA“ berechnet, aber nie an eine Verwaltung weiterreicht. Ein anderes Unternehmen der Kette lässt sich die gezahlte Mehrwertsteuer vom Staat erstatten – wie jede normale Firma. Damit erbeuten die Betrüger Geld direkt aus der Staatskasse, denn sie haben die Steuer ja nie gezahlt.

Es ist so, wie wenn eine Bank jedem den Schlüssel zum Bankautomaten gibt und alle sich am Geld bedienen können.“US-Professor Richard Ainsworth

Wenn die Kette an Unternehmen steht, dann lassen sich auf diesem Weg in kürzester Zeit Millionen scheffeln. Denn die Betrugsmasche heißt nicht umsonst „Karussell“. Nach mehreren Zwischenhändlern landen die Waren wieder beim Ausgangsunternehmen – der Kreis ist geschlossen. Dieses Karussell kann dutzende Runden drehen und jedes Mal fließt Geld aus der Staatskasse.

Hunderte Millionen Euro in wenigen Monaten

Es klingt kompliziert, aber mit etwas Organisation ist der Griff in die Staatskasse leicht zu bewerkstelligen. Die Länder wirken machtlos. „Es ist so, wie wenn eine Bank jedem den Schlüssel zum Bankautomaten gibt und alle sich am Geld bedienen können“, sagt der US-Forscher und Experte für Mehrwertsteuerbetrug, Richard Ainsworth.

In Frankreich ergaunerten die verurteilten Steuerbetrüger Marco Mouly und Arnaud Mimran vor zehn Jahren 283 Millionen Euro, indem sie einen Karussellbetrug mit CO₂-Emissionsrechten organisierten. Der iranisch-stämmige Tscheche Shahram Abdullah Zadeh nutzte das gleiche Prinzip 2012 mit Sprit und machte einen „Gewinn“ von knapp hundert Millionen Euro.

Bei Hunderten Millionen Euro geht es auch um die Fähigkeit, Menschen zu bestechen und die Wirtschaft zu kontrollieren.“Pedro Seixas Felicio, Europol

„Das sind unvorstellbare Summen. Mit einem Gehalt von 5.000 Euro müsste ein normaler Mensch 1.600 Jahre lang arbeiten, um 100 Millionen zu verdienen“, betont Pedro Seixas Felicio, Leiter der Abteilung Wirtschaftskriminalität bei Europol. Doch der Schaden hört da nicht auf. „Bei Hunderten Millionen Euro geht es auch um die Fähigkeit, Menschen zu bestechen und die Wirtschaft zu kontrollieren“, warnt der Europol-Experte im Interview mit dem ZDF.

CORRECTIV / Animation von Daniel Schleusner

Die Recherchen im Rahmen von Grand Theft Europe zeigen, dass die Beute aus dem Steuerbetrug auch dazu dient, Terrorismus zu finanzieren. Eine Gruppe in der spanischen Enklave Melilla ergaunerte acht Millionen Euro mit einem „Karussell“ in Dänemark und nutzte das Geld laut den spanischen Behörden, um IS-Kämpfer nach Syrien zu schleusen.

Luxemburg, eine Insel im Meer der Kriminalität?

Staaten wie Tschechien, Großbritannien oder Belgien versuchen mit allen Mitteln, den Schaden durch den Karussellbetrug zu begrenzen. Im Luxemburger Finanzministerium steht das Thema dagegen nicht oben auf der Agenda. Der durchaus egoistische Grund: „Luxemburg ist quasi nie das Land, wo der Verlust für das Budget anfällt. Luxemburg ist ein kleines Land, wo jene Transaktionen mit hohen Werten auffallen, die diese Betrugsart erst rentabel machen“, heißt es auf Nachfrage aus dem Finanzministerium.

Die Betrüger suchen sich Branchen aus, wo es um hohe Beträge geht und die Mehrwertsteuerregeln unklar sind. Das ist im Finanzsektor der Fall.“Experte Erwan Loquet

Dazu kommt, dass der hiesige Steuersatz von 17 Prozent der niedrigste in der EU ist. Je geringer die Mehrwertsteuer, desto unattraktiver ist die Masche: Denn es ist diese Summe, die die Steuerbetrüger abzweigen. Außerdem bemerkt laut Ministerium die für die Mehrwertsteuer zuständige „Administration de l’enregistrement, des domaines et de la TVA“ schnell, wenn ein Unternehmen mit ungewöhnlichen Volumen handelt oder plötzlich in eine völlig andere Geschäftssparte einsteigt.

Risiko für den Finanzplatz

Doch eine lückenlose Überwachung ist kaum realistisch. „Es ist in Luxemburg möglich, ein Unternehmen zu gründen und während anderthalb Jahren keine TVA-Erklärung abzugeben“, sagt der Steuerexperte und Partner des Beratungsunternehmens BDO, Erwan Loquet. In dieser Zeit könnten Betrüger unzählige Operationen durchführen.

Dazu kommt, dass die kriminellen Organisationen gezielt Geschäfte mit respektablen Unternehmen machen, die so meist unbewusst Teil eines Mehrwertsteuerbetrugs werden. Besonders für den Finanzplatz ist das gefährlich: „Die Betrüger suchen sich Branchen aus, wo es um hohe Beträge geht und die Mehrwertsteuerregeln unklar sind. Das ist im Finanzsektor der Fall“, betont Loquet.

Die „gute“ Nachricht: Zum Geldwaschen kommen die Karussell-Spezialisten nicht mehr ins Land. „Früher brachten die Banden ihre illegalen Gewinne in Länder wie die Schweiz und Luxemburg. Auf Druck der EU passten diese Länder sich an die Regeln an und begannen Informationen auszutauschen. So kam Dubai ins Spiel“, sagt der Europol-Experte Pedro Seixas Felicio.

Allerdings war eine luxemburgische Bank auf anderem Weg involviert: Laut Recherchen von REPORTER kaufte die BIL im Oktober 2009 CO₂-Zertifikate von einer Kette an Unternehmen, deren Hinterleute mehrere Karusselle betrieben. (Die ganze Story gibt es hier.)

Schaden für Luxemburg von bis zu 100 Millionen Euro

Welchen Schaden der Karussellbetrug in Luxemburg anrichtet, ist unbekannt. Es sei unmöglich, eine genaue Zahl zu nennen, sagt das Finanzministerium. Die belgische Regierung macht es trotzdem: Für 2018 schätzte sie den Schaden für Belgien auf knapp 45 Millionen Euro.

Eines ist aber für Luxemburg klar: Die Lücke ist gering zwischen der Mehrwertsteuer, die der Staat tatsächlich einnimmt und der Summe, die aufgrund der Handelszahlen theoretisch eingenommen werden müsste. Eine EU-Studie schätzte diese „VAT gap“ für Luxemburg auf unter ein Prozent. Der EU-Durchschnitt beträgt 12 Prozent. „Luxemburg ist Klassenbester“, freute sich Finanzminister Pierre Gramegna (DP).

Allerdings geben weitere Studien ein anderes Bild ab: Die Schätzungen, wie hoch der Schaden für Luxemburg ist, reichen von 38 bis 100 Millionen Euro pro Jahr (siehe Kasten).

Die Informationen sind in Luxemburg

Der Streit über Zahlen verdeckt allerdings ein grundsätzliches Problem. Es sind die großen Länder mit Millionen an Konsumenten, auf die sich die Steuerbetrüger konzentrieren: Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien. Doch die Informationen, die es zur Aufklärung braucht, kommen meist aus anderen Ländern – etwa aus Luxemburg.

Die Mitarbeiter des „Service Anti-Fraude“ (SAF) des „Enregistrement“ erhalten deshalb jedes Jahr Hunderte an Anfragen ihrer Kollegen aus dem Ausland. Der Grund liegt im Aufbau des Karussells. Ein wichtiges Bindeglied ist jenes Unternehmen, durch das die Betrüger die Ware durchleiten, bevor sie in dem Land ankommt, wo die Beute ergattert werden soll. Diese Rolle der „conduit company“ haben oft Luxemburger Firmen. Dort laufen die Informationen zusammen, die es erlauben, ein „Karussell“ aufzudecken, erklären die Ermittler des SAF.

„Unzureichende Mittel“

Die 18 Mitarbeiter der Antibetrugsabteilung kämpfen an vorderster Front gegen den Mehrwertsteuerbetrug. Doch die „Karusselle“ sind nur eines ihrer Aufgabenfelder. 2018 wurden vier neue Beamten eingestellt, doch es braucht Erfahrung, um die komplizierten Geflechte der Betrüger zu entdecken.

„Die Verwaltung macht eine sehr gute Arbeit und das SAF ist sehr aktiv“, lobt der Experte Loquet. Doch setzt Luxemburg ausreichend Mittel ein, um den Steuerbetrug zu beenden? „Nein!“, sagt der Dozent für Mehrwertsteuerrecht an der Universität Luxemburg.

Dieses anachronistische System, das auf nationalen Grenzen basiert, gehört abgeschafft.“EU-Steuerkommissar Pierre Moscovici

Dazu kommt das schwierige Verhältnis zwischen den Steuerbehörden und der Justiz. Finden die Beamten der Anti-Betrugs-Abteilung einen Fall, geben sie das Dossier an die Staatsanwaltschaft weiter. Doch beschließt ein Untersuchungsrichter die Aufnahme eines Verfahrens, dann beginnt die Arbeit der „Police judiciaire“ wieder bei Null.

Auch die Anti-Geldwäsche-Einheit „Cellule du renseignement financier“ darf erst seit Kurzem überhaupt Informationen mit den Luxemburger Steuerbehörden teilen. Dabei zeigen Fälle im Ausland, dass die Banken sehr früh die Betrüger entdecken und als Geldwäsche-Meldungen weitergeben.

Die Grenzen der Zusammenarbeit

Die Nachbarländer rüsten auf. Deutschland setzt enorme personelle Mittel ein, etwa bei der Sonderkommission „Odin“, die in den Fällen des CO₂-Betrugs zum Einsatz kam. Dort arbeiteten Steuerfahnder und Staatsanwaltschaften eng zusammen. Infolge des gleichen Betrugs schuf Frankreich den „Parquet national financier“, der aktuell in 54 Fällen von TVA-Karussellen ermittelt, wie „Libération“ berichtet.

In Luxemburg setzt das Finanzministerium darauf, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit auszubauen. Dazu zählt der spontane Informationsaustausch mit ausländischen Behörden, den Luxemburg bereits länger praktiziert. Dazu zählt auch das Netzwerk „Eurofisc“, in dem sich die Steuerbeamten der Mitgliedsstaaten über neue „Trends“ der Betrüger informieren. Aktuell tauschen sich die Steuerexperten via Eurofisc über das gerade heißeste Thema in der Welt der „Karusselle“ aus: den betrügerischen Handel mit Ökostrom-Zeritifkaten (siehe auch: „Kriminelle Energie“).

Bisher ist die Zusammenarbeit noch „lowtech“: Die nationalen Behörden teilen „Excel“-Dateien untereinander. Künftig soll eine ausgeklügelte Software namens „TNA“ (Transaktion Network Analysis) den Netzwerken der Karussellbetrüger auf die Spur kommen. Der Haken: Dazu müssen die Länder detaillierte Steuerdaten herausgeben. Und da stellt sich aktuell Deutschland quer.

Das ewige Provisorium

Der Kampf gegen den Karussellbetrug kommt kaum voran. Dabei ist das Problem alles andere als rezent: Mit Beginn des Europäischen Binnenmarkts und dem freien Warenverkehr 1993 wurde der „Karussellbetrug“ zur neuen Betrugsform. Erste Fälle gab es zuvor im Benelux-Raum, wo die Grenzen bereits 1980 fielen.

„Als der 1. Januar 1993 näher rückte, wurde deutlich, dass es nicht möglich sein würde, rechtzeitig eine endgültige Regelung […] zu ermöglichen“, erklärte die Europäische Kommission vor Kurzem. Also führte die EU ein „Übergangsregime“ ein, das nun seit über 25 Jahren in Kraft ist, mit all seinen Schwächen.

„Dieses anachronistische System, das auf nationalen Grenzen basiert, gehört abgeschafft“, sagte EU-Steuerkommissar Pierre Moscovici, als er Ende 2017 eine definitive Mehrwertsteuerregelung vorschlug. Der Handel zwischen Ländern wäre demnach genauso steuerpflichtig wie aktuell jener innerhalb eines Landes. Der Mehrwertsteuerbetrug könnte so um 80 Prozent gesenkt werden, behauptet die Kommission.

Das überzeugt in Luxemburg nicht. Denn Moscovici schlägt Ausnahmen von der neuen Regel vor – die wiederum von Betrügern ausgenutzt werden könnten. Das System werde dadurch komplexer, aber nicht robuster gegenüber dem Karussellbetrug, kritisiert das Finanzministerium.

„Ich habe 14 Versuche der EU-Kommission gezählt, den Mehrwertsteuerbetrug zu lösen. Alle sind gescheitert“, sagt der Experte Robert Ainsworth. Der Grund, laut dem US-Professor: die Einstimmigkeit in Steuerfragen.

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Grand Theft Europe: Der REPORTER-Podcast zur Recherche

Wie kam es zur Recherche "Grand Theft Europe"? Wie läuft eine solche internationale Kooperation von Journalisten ab? Was hat Luxemburg damit zu tun? Christoph Bumb und Laurent Schmit von REPORTER im Gespräch über den Milliarden-Steuerraub namens "Karussellbetrug".

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